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3 janvier 2014 5 03 /01 /janvier /2014 16:34
QUAI D'ORSAY

Voila un film passé quasiment inaperçu, à l'exception des inconditionnels de Tavernier. Le sujet y est sans doute pour quelque chose...Cependant, contre tous les préjugés, le monde diplomatique et la trame de son fonctionnement dans les démocraties occidentales se prête bien au récit cinématographique.

Bien sûr, les multiples "acteurs" de la Diplomatie française qui ont vu le film s'y retrouveront aisément, mais il est accessible à beaucoup d'autres spectateurs pour peu qu'ils restent attentifs et sensibles à... un certain humour.

~~ Qui mieux que des co-auteurs du remarquable livre "Splendeurs et misères du travail des diplomates" (éd. Hermann, 2013) pouvait analyser le film Quai d’Orsay (Bertrand Tavernier, 2013) issu de bande dessinée éponyme de Christophe Blain (dessinateur) et Abel Lanzac ? Personne. C’est pourquoi le Diploweb.com leur a proposé de le faire. LE FILM Quai d’Orsay (Bertrand Tavernier, 2013) issu de bande dessinée éponyme de Christophe Blain (dessinateur) et Abel Lanzac (scénariste, de son vrai nom Antonin Baudry qui a lui-même été conseiller au MAE) a pour mérite, au-delà de la caricature comique des traits de personnalité d’un ministre (inspiré de Dominique de Villepin), de montrer l’activité quotidienne d’un cabinet ministériel. De cette façon, le spectateur peut découvrir quelques éléments de la fabrication, au gré de logiques et de temporalités qui s’imbriquent ou se heurtent, de la politique étrangère de la France.

La description de la survenue de crises politiques (d’autant plus urgentes qu’elles sont médiatisées), des injonctions présidentielles parfois décalées (comme la préoccupation pour l’ourse Cannèle, perdue dans les Pyrénées), des stratégies des différentes directions (géographiques, politiques) pour faire prévaloir leur point de vue ou plus simplement pour garder leur place au soleil, est savoureuse. Le sentiment souvent exaltant de participer à l’histoire en train de se faire est particulièrement bien rendu. Le fait d’avoir pu tourner dans les décors réels (au Quai d’Orsay, au Bundestag, à l’ONU) donne au film un supplément de réalisme. Les anecdotes racontées en rappellent de nombreuses autres à quiconque a eu la chance d’observer de près le travail diplomatique.

Au regard de ce que l’on a pu observer par ailleurs, le film rend bien compte des conditions dans lesquelles le travail se déploie (interruptions incessantes, traitement conjoint de sujets très divers, bruit, très longues journées de travail) mais aussi du caractère très collectif du travail autour d’un produit (le discours à l’ONU…) ou d’une action de prévention d’une crise. Les contraintes filmiques et l’attention d’un scenario centrées sur la personnalité du ministre donnent, à tort, le sentiment d’une politique étrangère conçue et mise en œuvre par une poignée de personnages, ignorant l’administration du Quai d’Orsay et le réseau des ambassades.

Le film Quai d'Orsay et les rouages du travail diplomatique :

En effet, l’étude de la politique étrangère et des relations internationales (RI) a malheureusement encore peu intégré les recherches sur la place qu’y occupent les diplomates et reste très centrée sur le rôle des dirigeants politiques et de leurs proches conseillers, parti-pris adopté dans le film. Cela contribue à entretenir le flou et les représentations de sens commun sur le travail des diplomates de tous rangs et sur leur contribution essentiel à la politique étrangère française et européenne, même s’ils ne sont plus les seuls à intervenir dans ce champ peuplé par un nombre croissant d’acteurs allant des collectivités locales aux grandes entreprises, aux ONG et aux groupes d’intérêts divers. Comprendre et analyser le travail diplomatique contextualisé est l’objectif poursuivi par notre équipe de recherche au cours d’une enquête qui a duré plus de trois ans et qui s’est déployée au sein de l’administration centrale (à Paris et à Nantes), dans des représentations, des ambassades et consulats de tailles et d’importance variées en Europe, Afrique et Asie. Outre une immersion assez longue dans les différentes structures évoquées, l’observation du travail quotidien et son organisation, l’observation d’une instance de négociation ou d’une cellule de gestion de crise, nous avons pu procéder à de longs entretiens formels auprès des personnels de tous niveaux hiérarchiques (150).

L’ouvrage Splendeurs et misères du travail des diplomates publié presque en même temps que le film, hasard de calendrier, rend compte des principaux résultats de cette recherche. Cet ouvrage explore la manière dont les diplomates sont recrutés, leurs carrières plus ou moins brillantes, la nature de leur engagement, les différents mondes du travail au sein desquels se déploient leur activité, leurs conditions de travail et de vie souvent plus difficiles qu’on ne le pense et parfois même dangereuses, la multiplicité et la diversité des tâches auxquels ils sont confrontés et la manière dont ils les appréhendent : information, communication, négociations, représentation, administration, etc. Il appréhende les relations qu’ils entretiennent avec les représentants des autres administrations avec lesquelles ils ont amenés à collaborer mais aussi la dimension culturelle (au sens anthropologique de ce terme) propre à ce ministère si singulier par bien des aspects. Les représentations communes à propos des diplomates et de leur travail, en effet, sont ambivalentes. Héritiers de fonctions et de prédécesseurs dont les noms ont marqué l’histoire nationale, ils travaillent aux quatre coins du monde dans des lieux souvent remarquables choisis pour illustrer la grandeur de la France.

Aux yeux de l’opinion, les emplois diplomatiques sont prestigieux. Dans le même temps, aussi bien dans la littérature que de la part des hommes politiques, les diplomates sont désignés par des stéréotypes ou des jugements souvent péjoratifs. Certains vont même jusqu’à penser que la survivance du métier est un « anachronisme » dans un monde où les relations entre gouvernants s’appuient sur des relations directes et où, de plus, la multiplication des acteurs intervenant dans le champ des relations internationales tend, au moins en apparence, à marginaliser le rôle des diplomates. Parce que leur activité s’effectue essentiellement dans les coulisses, la scène étant réservée aux politiques, leur travail est recouvert d’un « voile d’ignorance » favorisant les stéréotypes qui se construisent sur la partie la plus visible de leur activité dont « les réceptions de l’ambassadeur » sont l’archétype. Comme n’importe quelle activité professionnelle, le travail des diplomates doit être replacé dans son contexte institutionnel et organisationnel, qu’il s’agisse de l’administration centrale, d’ambassades de taille et d’importance diverses éventuellement situées dans des contextes plus ou moins hostiles ou encore de représentations permanentes auprès de grands organismes internationaux qui, elles-mêmes, sont tributaires du prestige ou de l’importance accordée à ces institutions. Le fonctionnement du ministère et l’organisation du travail des diplomates sont paradoxaux. Aussi bien à l’administration centrale que dans les ambassades (où les diplomates sont minoritaires) le pouvoir de la hiérarchie est prégnant, celui du directeur ou de l’ambassadeur fort. La division du travail s’efface cependant lorsque la mission à accomplir exige la mobilisation de tous. Les moins gradés dont le travail est soumis à l’aval de la hiérarchie ne manquent cependant pas d’autonomie et d’un certain pouvoir d’initiative alors que les ambassadeurs eux-mêmes, qui jouissent d’une autorité locale importante, sont soumis, surtout dans les postes les plus stratégiques, aux consignes envoyées par les bureaux et à un compte rendu régulier de leurs activités via les télégrammes diplomatiques.

Les mandats de négociation, les actions engagées sont toujours le fruit d’une élaboration et d’un travail collectif. Avant même que ces notions n’acquièrent une certaine notoriété en matière de management, le travail en réseau et sur missions sont des pratiques courantes et anciennes au sein du ministère. Les membres de ce ministère (petit par la taille de ses effectifs et la part qu’il représente dans le budget de l’État) ont conscience de leurs qualités ; ce qui rend parfois la collaboration difficile avec les fonctionnaires détachés d’autres ministères et les agents recrutés localement, au risque de créer une sorte de « paroisse » ou prévalent les rumeurs et la surveillance réciproque des carrières. Ce sont aussi dans des contextes géographiques difficiles – ils ne manquent pas – et dans des situations de crise (conflit armée, guerre civile, catastrophe naturelle, etc.) que se révèlent des solidarités et des actes de courage remarquables qui caractérisent aussi le travail des diplomates, la dimension la plus occultée de leur travail.

L’accès au métier, très sélectif, fait du Ministère des Affaires Étrangères un ministère de « matière grise ». L’Annuaire diplomatique rend compte de l’impressionnant cursus de ses agents mais les entretiens révèlent aussi que leur choix se fonde, pour la plupart d’entre eux, sur une véritable vocation, celle-ci trouvant à s’accomplir plus ou moins bien selon la carrière en grande partie façonnée par l’institution et les contraintes qu’elle impose à ses membres. L’enquête révèle en effet l’existence en son sein de filières relativement étanches dont l’accès est en grande partie déterminé par la nature des concours passés (ENA ou concours spécifiques au MAEE) qui elle-même oriente les premières affectations. Ces filières sont hiérarchisées selon une échelle de prestige qui tend à privilégier certaines fonctions au détriment d’autres (la négociation, l’analyse politique plutôt que la protection des nationaux ou la gestion…) et donc les postes où s’exercent en priorité ces fonctions (les représentations multilatérales auprès de l’UE ou de l’ONU ou les très grandes ambassades pour les plus prestigieuses), les postes consulaires pour les moins prisés. Si l’accès au métier passe par le filtre de concours exigeant une vaste culture générale ou la spécialisation sur une ère géographique, son apprentissage est progressif, dépend des postes successifs occupés et de la qualité de l’encadrement hiérarchique. Les choix des postes et des mobilités constituent donc des enjeux de carrière majeurs pour lesquels certains disposent de plus d’atouts que d’autres.

Les contraintes de la mobilité géographique, bien connues lors du choix de la carrière, peuvent enfin se révéler lourdes de conséquences sur la situation professionnelle du conjoint, l’éducation des enfants ou les conditions de vie dans des contextes parfois hostiles. La variété des tâches prises en charge par les diplomates est considérable et les activités sont pluri dimensionnelles impliquant un fort engagement cognitif et émotionnel. Le travail des diplomates porte le plus souvent sur des situations complexes, instables et qui « ne sont pas entièrement connaissables ». Les propositions d’action qu’ils sont amenés à faire doivent prendre en compte le fruit d’une histoire et l’anticipation d’un futur. Même si l’orthodoxie républicaine impute au pouvoir politique la seule responsabilité de la politique étrangère, il est manifeste que les diplomates ne se contentent pas d’en être les exécutants plus ou moins talentueux, ils participent directement à sa conception. Au-delà des fonctions variées qu’ils sont amenés à exercer et qui exigent des connaissances étendues et précises, le métier dans sa plénitude est aussi un art qui repose sur « un savoir faire curial » impliquant l’observation et la compréhension de l’autre tout en contrôlant et maîtrisant ses propres affects et attitudes. En produisant et en collectant des informations pour son administration, le diplomate participe à la fabrique de la politique étrangère. Si d’autres groupes professionnels tels les journalistes ou les chercheurs produisent, diffusent et analysent des informations sur les relations internationales, les diplomates doivent veiller à produire une information d’un type particulier. Celle-ci est tout d’abord marquée par sa nature officielle. Représentant son pays à l’étranger, le diplomate, et notamment l’ambassadeur, est celui qui est mandaté pour collecter les informations auprès des autorités locales et les transmettre à son administration. Les messages auront donc une forme et un contenu pour une part dictés par les obligations qu’impose cette fonction. L’objectif est de participer à la production d’une certaine image publique d’une relation bilatérale ou de la gestion d’un dossier en multilatéral.

L’information produite par les diplomates doit également orienter les décisions et les choix politiques. action de la politique étrangère. Celle-ci étant construite en relation ou en réaction aux positions et aux actions des autres pays, l’information diplomatique devrait aussi, d’après les diplomates rencontrés et l’idéal professionnel qu’ils défendent, favoriser une intercompréhension, voire un rapprochement entre les positions des différents gouvernements. Au minimum, elle devrait contribuer à éclaircir et expliciter les points de désaccords et les voies possibles pour un rapprochement. Le personnage central du film Quai d’Orsay (et double fictionnel d’Antonin Baudry) est « chargé des langages » auprès du ministre. La description de son travail ne rend pas assez compte toutefois de toute la « chaine de production » d’informations qui va des postes à l’étranger (ambassades, représentations) au rédacteur, véritable cheville ouvrière, sous la supervision de son sous- directeur et directeur. Officiellement, il s’agit de faire remonter toute information qui pourrait être pertinente pour la conduite de la politique extérieure. Mais dans la pratique, le savoir-faire mis en œuvre est différent de celui d’un universitaire spécialiste des relations internationales ou d’un expert scientifique. Un « bon » télégramme ou une note pertinente doivent parvenir à intégrer dans un même « récit » un ensemble de points de vue et être cohérent avec la politique menée par le pays. Il doit prendre en compte l’image du pays et de ses institutions. Il est ainsi difficile de critiquer ou même de faire apparaître sous un jour défavorable son supérieur ou les décisions prises antérieurement. Au contraire, il s’agit de faire ressortir positivement la position et le rôle du service dans lequel se trouve le rédacteur du télégramme. Surtout, il faut que le contenu du texte soit intéressant et fasse sens pour ceux qui en sont les destinataires. Les faits et les interprétations présentés seront donc, au moins pour une part, conformes aux attentes et à la grille de lecture des décideurs. Sinon, le risque est de ne pas être lu, voire, plus rarement, d’être sanctionné.

L’information produite par le diplomate doit contribuer à poursuivre la construction de la position de son pays dans le jeu diplomatique international sur un sentier déjà largement emprunté. Les diplomates n’attendent pas que leurs recommandations soient reprises telles quelles dans la formulation de la politique, mais que leur connaissance spécifique des problèmes ou des pays dont ils ont la charge, leurs réseaux personnels, leurs analyses, participent à la construction du référentiel qui guidera la politique. Mais pour cela, ils doivent apporter la démonstration que les informations et les analyses proposées sont « pertinentes ». D’où les petits combats entre conseillers que montre le film Quai d’Orsay. L’information doit être inédite et s’inscrire dans le cadre d’analyse du décideur politique, sa propre façon de comprendre les enjeux d’un dossier. Une information trop extérieure à ce cadre risque de ne pas être entendue. L’histoire diplomatique française est riche d’exemples où des diplomates n’auraient pas été écoutés parce que leurs mises en garde allaient à l’encontre des grandes orientations politiques et des grilles de lecture du monde des décideurs du moment (Le Rwanda juste avant le génocide, la Tunise de Ben Ali, etc.).

Dans la construction du référentiel politique, les informations et analyses apportées par les diplomates sont en concurrence avec d’autres sources (agenda médiatique, groupes de pression, contacts directs entre dirigeants, proches du ministre comme dans le film, etc.). L’influence des diplomates dépend donc de leur capacité à fournir au « bon moment » les éléments qui répondront aux enjeux tels que les perçoivent les décideurs. La capacité à faire évoluer le cadre qui structure la définition même de ces enjeux est, quant à elle, plus limitée, du fait de l’existence de « lignes rouges » définies par le pouvoir politique ou par le secrétariat général, de grandes tendances dans les rapports entre États et des arbitrages entre divers intérêts tant internes qu’externes. Changer progressivement le cadre suppose un travail constant et continu. Les diplomates participent à l’élaboration de la politique étrangère de la France en informant le cadre d’analyse des relations internationales, mais également en étant partie-prenante dans les négociations. Il ne s’agit pas simplement de co-construire une représentation de l’intérêt de la France pour la défendre ensuite dans le dialogue avec les homologues étrangers

L’observation, lors de notre étude, de l’évolution et du traitement de plusieurs dossiers d’actualité a permis de comprendre le travail de négociation comme un processus collectif, largement imbriqué dans le travail de production des intérêts de la France. Une négociation suppose la construction au cours du temps d’une « position » et la tentative de défendre cette position, susceptible d’évolutions, souvent complexes et multiformes, en recrutant des alliés, en tentant d’obtenir par la discussion, le compromis, les rapports de force, la constitution, d’abord en interne au sein des différentes administrations françaises, puis en externe, auprès des autorités d’autres pays, l’adhésion à une représentation du problème débattu conforme à cette « position de la France ». Il s’agit donc de faire adhérer nos partenaires à notre « vision du monde » (comme le dit le ministre du film) ou, au minimum, de trouver la possibilité d’agir dans « un monde commun » – un même espace cognitif et axiologique – avec eux. Les exemples étudiés dans notre livre permettent de mieux définir les formes de coopération entre les différentes directions et sous-directions, les postes, le cabinet ministériel ; la dynamique et la nature du travail informationnel ; les conditions de sa « réussite » dans les différentes phases de négociation internes et externes. Ces dossiers sont marqués par un enchaînement des évènements qui semble valoriser et valider le travail collectif de réflexion des diplomates. Comme le remarque un diplomate à propos de l’un des dossiers : « C’est étonnant comme les choses se sont enchaînées, on dirait un scénario écrit par quelqu’un. »

Le travail diplomatique, comme le montre superbement le travail de Bertrand Tavernier, est en effet propice à l’écriture cinématographique. La complexité juridique (changer le droit international, tenir compte du droit humanitaire, des accords de coopération existants, etc.), politique (trouver des alliés dont les objectifs peuvent être variables et différents, créer des coalitions autour de principes ou de valeurs, etc.), technique (quelles actions militaires, de coopération seront efficaces, avec quel coût) et diplomatique (quel place dans le jeu plus large des négociations et des relations internationales), etc., des négociations diplomatiques impose une expertise plurielle, des exercices de « brain storming » et des séances de cadrage collectif à différents niveaux de la hiérarchie et de la coopération interministérielle. Lors de réunions avec des conseillers au cabinet du ministre des premières versions des textes de résolution ou d’accord sont discutées ou corrigées, les démarches bilatérales à réaliser sont décidées, les grandes lignes rouges pour les arènes internationales sont posées et éventuellement légèrement déplacées afin de faire émerger petit à petit un scénario acceptable par tous.

Le travail consulaire enfin, cette activité jugée la moins prestigieuse de toutes celles confiées aux diplomates, prolonge à l’étranger, pour les nationaux expatriés ou de passage, les fonctions de proximité exercées en France par les mairies ou les préfectures avec souvent proportionnellement beaucoup moins de moyens que n’en disposent ces dernières pour les remplir, le dévouement et la disponibilité de ses membres étant supposer suppléer à la pénurie de moyens. En cas de conflit ou de catastrophe, c’est cependant au consulat qu’échoit la responsabilité première de protection et d’assistance des nationaux dont les membres ont, à maintes reprises, fait preuve d’un courage trop souvent ignoré. Dans certains pays d’émigration (en Afrique, en Russie, en Asie), le consulat est aussi une frontière où l’on délivre des visas impliquant un important « travail de guichet », dans des conditions souvent très difficiles. Cette étude sociologique sur le travail des diplomates permet ainsi de compléter et de prolonger les descriptions du travail en cabinet ministériel proposées dans le film Quai d’Orsay.

Décembre 2013-Loriol-Piotet/Diploweb.com

En cet été 1914, les chancelleries, sans le savoir, obéissent à une logique guerrière qui va déclencher le suicide collectif de l'Europe.

Avec les régimes dictatoriaux, les démocraties affrontent une nouvelle forme de diplomatie...

La France est absente...

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